Op 15 april 2021 heeft de Eerste Kamer aan minister Ollongren allerlei vragen gesteld over de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Bkb). Nu de Eerste Kamer veelvuldig Peter de Haan aanhaalt, heeft hij de nog openstaande vragen beantwoord. Zijn open brief kunt u hier lezen.
Hamvraag is wanneer de Wkb gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt. De inwerkingtreding staat vooralsnog voor 1 januari 2022 gepland. Minister Ollongren gaat in mei met lagere overheden in gesprek over een verantwoorde inwerkingtredingsdatum. Zij noemde reeds als alternatieve data 1 april 2022 en 1 juli 2022. Ongeacht welke nieuwe datum zij noemt, moet de Eerste Kamer daarmee instemmen. De Eerste Kamer heeft echter nog steeds vragen over het stelsel van kwaliteitsborging.
Risicobeoordeling en borgingsplan
De Eerste Kamer lijkt ervan uit te gaan dat de gemeente de bouwmelding voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden moet goedkeuren. Uit artikel 2.18 lid 1 Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl; de opvolger van het Bouwbesluit 2012) volgt dat het verboden is een bouwwerk uit gevolgklasse 1 te bouwen zonder dit ten minste vier weken voor het begin van de bouwwerkzaamheden te melden. De gemeente hoeft de bouwmelding echter niet goed te keuren. Wel kan de gemeente handhaven als de bouwwerkzaamheden starten zonder bouwmelding of als de vereiste stukken bij de bouwmelding ontbreken.
Ook vraagt de Eerste Kamer zich af of de kwaliteitsborger wel de risicobeoordeling én het borgingsplan bij de bouwmelding moet opstellen. De risicobeoordeling is bedoeld om de risico’s in te schatten dat het gerealiseerde bouwwerk niet aan de technische nieuwbouwvoorschriften zal voldoen. En het borgingsplan beschrijft welke maatregelen tijdens de bouw worden genomen, opdat die risico’s geen bewaarheid worden. Het is een zeer begrijpelijke keuze dat de risicobeoordeling net zoals het borgingsplan door de kwaliteitsborger wordt opgesteld. Het probleem van het geldende recht is juist dat partijen onderling naar elkaar verwijzen en hun eigen verantwoordelijkheid proberen af te schuiven. Door de kwaliteitsborger het bouwplan op risico’s te laten
beoordelen, hem maatregelen te laten nemen tegen die risico’s en het gerealiseerde bouwwerk te laten beoordelen, is zijn rol duidelijk en onmiskenbaar.
Verbod op ingebruikname
Daarnaast heeft de Eerste Kamer vragen over de gereedmelding. De kwaliteitsborger dient een positieve verklaring af te geven als er “naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen” is dat het gerealiseerde bouwwerk aan de technische nieuwbouwvoorschriften voldoet. Die positieve verklaring is het belangrijkste onderdeel van het dossier bevoegd gezag dat bij de gereedmelding aan de gemeente moet worden verstrekt. Er is van rechtswege een ingebruiknameverbod als er geen gereedmelding wordt gedaan en/of het dossier bevoegd gezag onvolledig is.
In de laatste versie van het Bkb is alleen de initiatiefnemer gebonden aan de “twee weken”-termijn en uitdrukkelijk niet de gemeente. Van rechtswege is ingebruikname verboden als geen gereedmelding is gedaan en/of de vereiste stukken bij de gereedmelding (zoals de positieve verklaring van de kwaliteitsborger) ontbreken. Met andere woorden, de gemeente hoeft niet actief te handelen voor een ingebruiknameverbod.
Ten onrechte bestaat het beeld dat het uitblijven van een positieve verklaring van de kwaliteitsborger een verrassing kan zijn. Dat is niet het geval. De kwaliteitsborger is namelijk wettelijk verplicht tijdens de bouw zijn opdrachtgever en de aannemer “onverwijld” te waarschuwen als naar zijn mening het bouwwerk in aanbouw niet voldoet aan de technische nieuwbouwvoorschriften. Als hij meent dat het gerealiseerde bouwwerk niet zal gaan voldoen, dan moet hij tussentijds daarbovenop ook de gemeente waarschuwen. De gemeente kan dan zo nodig handhaven opdat het gerealiseerde bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften zal voldoen.
Aantal kwaliteitsborgers en pilots
Bepalende factor of – zoals de Eerste Kamer zich afvraagt – er voldoende personeel bij de kwaliteitsborgers zal zijn, is vooral een duidelijk en tijdig signaal vanuit de Eerste Kamer wanneer het stelsel van kwaliteitsborging in werking treedt. De afgelopen jaren zijn veel bedrijven zich gaan specialiseren in kwaliteitsborging en zijn ook veel bedrijven opgericht. De langdurige parlementaire behandeling van zowel de Wkb als nu het Bkb zorgt ervoor dat deze bedrijven uit economische motieven nog niet volledig kunnen opschalen door meer personeel aan te nemen. In het werkveld zijn al allerlei initiatieven om personeel aan te trekken, maar de bedrijven hebben de garantie nodig dat de Wkb op korte termijn wordt ingevoerd.
Wat betreft het aantal kwaliteitsborgers is nog het volgende op te merken. De verwachting is dat kort voor de inwerkingtreding van het stelsel van kwaliteitsborging én de Omgevingswet nog veel vergunningaanvragen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) worden ingediend. Voor al die vergunningaanvragen geldt niet het stelsel van kwaliteitsborging, maar het oude recht. Er is dus in het begin minder personeel bij de kwaliteitsborgers nodig, dan op basis van een inwerkingtreding op korte termijn is te verwachten.
Wat betreft de pilots is dat niet anders. Minister Ollongren heeft de Eerste Kamer al geïnformeerd dat honderden pilots met enigerlei vorm van kwaliteitsborging zijn uitgevoerd. In oktober 2020 was bovendien de start van zogenoemde Ambassadeursnetwerken kwaliteitsborging om het aantal nieuwe pilots te versnellen. Als er een harde inwerkingtredingsdatum is, zal het aantal pilots nog verder toenemen. De bouwbedrijven en gemeenten zullen zich dan nog harder inzetten om goed voorbereid te zijn. Het is wenselijk dat de Eerste Kamer de positieve zekerheid geeft dat die investeringen en inspanningen niet voor niets worden gedaan. Door geen duidelijkheid te geven over een harde inwerkingtredingsdatum gaat het momentum om meer pilots te doen, verloren.
Andere kwaliteitsborgingssystemen
In het Bkb is geborgd, dat de kwaliteitsborger niet alle bouwwerkzaamheden zelf hoeft te beoordelen. Hij kan deels vertrouwen op andere kwaliteitsborgingssystemen. Als de kwaliteitsborger weet dat de aannemer een goed intern kwaliteitsborgingssysteem heeft, mag de kwaliteitsborger mede daarop vertrouwen. Wel zal de kwaliteitsborger altijd bepaalde werkzaamheden zelf beoordelen. Naast de interne kwaliteitssystemen van de aannemer, dient de kwaliteitsborger ook rekening te houden met bijvoorbeeld attesten, richtlijnen en certificaten naast de “erkende technische toepassingen” (ETT’s).
Hoe verder
De hamvraag is of het Bkb nog wijzigingen behoeft. De laatste versie van het Bkb behoeft geen enkele wijziging meer. De gemeenten krijgen alle informatie om zo nodig te handhaven. Voorop staat echter de nieuwe centrale rol van de kwaliteitsborger. Zonder zijn positieve verklaring mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen. Het is wenselijk dat het Bkb binnenkort in het Staatsblad wordt gepubliceerd. Deze lagere regelgeving ligt immers al vijf jaar ter beoordeling bij de Eerste Kamer. Daarnaast is snel duidelijkheid in de vorm van een harde inwerkingtredingsdatum nodig. Dit zodat de bouw en de gemeenten weten waar ze naartoe moeten werken.
Tekst: mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat-partner PDH Advocatuur.
Lees ook:
