Gebruikbesluit overstijgt gemeentelijk beleid

Per 1 november 2008 is het Gebruiksbesluit in werking getreden. Dit betreft een uniformering van de gebruiksvoorschriften brandveilig gebruik van de gemeentelijke bouwverordeningen. Het veiligheidsniveau blijft daarbij onveranderd.

Tekst: dr.ir. N.P.M. Scholten, Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw

Op grond van artikel 8, negende lid, van de Woningwet moet de gemeenteraad binnen een jaar na het in werking treden van het Gebruiksbesluit de betreffende voorschriften van de bouwverordening hiermee in overeenstemming brengen. Zolang dat niet gebeurd is, gelden de voorschriften van dit besluit rechtstreeks. In voorkomend geval moeten dus de voorschriften van het Gebruiksbesluit worden toegepast en blijven de betreffende voorschriften van de bouwverordening buiten toepassing.

Landelijke uniformering van de voorschriften voor brandveilig gebruik leidt in principe niet tot nieuw beleid. De uniformering is gebaseerd op het brandveiligheidsniveau dat met de voorschriften van de model-bouwverordening 1992, bijgewerkt tot en met de 12 serie wijzigingen, is vastgelegd. Het was dus niet de intentie om dat brandveiligheidsniveau bij de uniformering te verlagen of te verhogen. Wel regelt het Gebruiksbesluit een nieuw onderwerp, namelijk het brandveilig gebruik bij kamergewijze verhuur (zie Bouwwereld.nl, onder regelgeving).

Vergunningplichtige situaties
Het Besluit verschilt op drie punten aanmerkelijk van de model-bouwverordening 1992. Als eerste zijn de voorschriften in samenhang gestructureerd. In de tweede plaats zijn de voorschriften in het besluit zoveel mogelijk afgestemd met het Bouwbesluit 2003 en met het zogenoemde Activiteitenbesluit milieubeheer. In de derde plaats is het aantal gebruiksvergunningplichtige situaties zoveel mogelijk beperkt (met circa 80%).
Naast de vergunningplichtige situatie kent het besluit meldingplichtige situaties. Behoudens het niet hoeven betalen van leges zijn er voor de ondernemer niet veel verschillen. De voorschriften waaraan moet worden voldaan zijn dezelfde en de indieningsvereisten voor een melding en vergunning verschillen ook niet.

Het aantal gebruiksvergunningplichtige situaties is beperkt zonder het daarbij beoogde brandveiligheidsniveau aan te tasten. Dat was onder meer mogelijk doordat de milieuregelgeving al waarborgt dat de bedrijfsmatige opslag van brand- en milieugevaarlijke stoffen voldoende brandveilig plaatsvindt. Het was niet nodig om via een gebruiksvergunning nog aanvullende voorschriften te geven. Verder is naar huidig inzicht de gebruiksvergunningplicht voor het gebruik van bouwwerken waarin meer dan 50 personen tegelijk zullen verblijven, niet meer strikt noodzakelijk. Algemene regels in combinatie met een meldingplicht zorgen in de meeste gevallen voor een voldoende brandveilig gebruik van die bouwwerken. Burgemeester en wethouders hebben, indien daadwerkelijk noodzakelijk in het concrete geval, de bevoegdheid aanvullende eisen te stellen aan dat gebruik (artikel 2.12.4).

Controle
Niet duidelijk is wat een gemeente na een gebruiksmelding formeel moet doen, behoudens bericht van ontvangst. Na zo’n melding, die minstens vier weken voor aanvang van het gebruik van het bouwwerk moet worden gedaan, kan de gemeente/brandweer ter plekke gaan controleren of het bouwwerk en het gebruik daarvan inderdaad aan de in de bouwregelgeving gestelde brandveiligheidseisen voldoen. Zo’n controle kan zowel vóór als na de ingebruikname van het bouwwerk worden uitgevoerd. Een gemeente kan ook na de periode van 4 weken nog met aanvullende voorwaarden komen. De rechtszekerheid is in dat opzicht onvoldoende.

Hulpmiddelen
Op de site van het ministerie van VROM is het aanvraagformulier gebruikvergunning en gebruikmelding te downloaden (www.vrom.nl/gebruiksbesluit). Per 1 januari 2009 zal gestart worden met het digitale formulier gebruiksmelding en gebruiksvergunning. Het ministerie van VROM werkt aan een aantal hulpmiddelen bij de toepassing van het Gebruiksbesluit. Deze hulpmiddelen zullen de komende tijd beschikbaar komen via de website van VROM.
In het digitale aanvraag- en meldingformulier zal tevens een tekenmodule worden opgenomen waarmee op basis van bestaande plattegronden de voor de aanvraag / melding noodzakelijk ontruimingstekeningen kunnen worden gemaakt. Specifieke symbolen voor de aanduiding van vluchtroutes, brandblusmiddelen en dergelijke zijn in DWG-formaat en als afbeeldingen downloaden.
Andere hulpmiddelen zijn een ‘Checklist algemene voorschriften’ en een ‘Rekenmodule personenbezetting’: Met behulp van deze rekenmodule kan men uitrekenen hoeveel mensen er in een pand kunnen worden toegelaten. De rekenmodule gaat uit van standaardsituaties en is niet geschikt voor specifieke, complexere gevallen. Het is dan beter terug te vallen op het Bouwbesluit 2003 en NEN 6089.

Bouwverordening
De overgang van de bouwverordening naar het Gebruiksbesluit is voor velen onduidelijk. In artikel 122 van de Gemeentewet is bepaald dat de bepalingen van gemeentelijke verordeningen “in wier onderwerp” door onder meer een algemene maatregel van bestuur wordt voorzien van rechtswege zijn vervallen. Daardoor zijjn op 1 november 2008 een aanzienlijk aantal artikelen uit de gemeentelijke bouwverordening vervallen. De VNG zal de vervallen artikelen verwerken in de 13e wijziging van de model bouwverordening, maar het is nog niet duidelijk wanneer deze kan worden verwacht.

Bouwvergunning
Het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning is niet aangepast vanwege de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit. Dat was ook niet nodig. Op grond van artikel 44, eerste lid, onderdeel b, van de Woningwet, moeten B en W bij de bouwaanvraag preventief toetsen of wordt voldaan aan voorschriften waarin de aanwezigheid van bepaalde brandbeveiligingsvoorzieningen is voorgeschreven. Wat de werking van het Gebruiksbesluit betreft, gaat het dan om brandmeldinstallaties (artikel 2.2.1), ontruimingsalarminstallaties (artikel 2.3.6), vluchtrouteaanduidingen (artikel 2.3.7) en technische voorzieningen voor communicatie tussen publieke hulpverleners (artikel 2.8.1). Het Besluit indieningsvereisten schrijft in artikel 1.2.5 onderdeel b voor dat de benodigde gegevens en bescheiden moeten worden aangeleverd om die preventieve toets mogelijk te maken.

Aandachtspunten
Op papier is er nu sprake van landelijk uniformering. Om verschillende redenen zal de uitwerking echter lang niet altijd overal uniform zijn. Dit vindt zijn oorzaak in de mogelijkheid om op grond van de artikelen 2.9.1 en 2.11.4 en 2.12.4 nadere voorschriften te kunnen geven en vooral ook in het gelijkwaardigheidsartikel (artikel 1.4). In feite gaat in veel gevallen namelijk niet om gelijkwaardigheid, maar om ontheffing van het voorschrift. Dat komt doordat het Gebruiksbesluit harde prestatie-eisen stelt die afgestemd zijn op de ‘worst case’. In veel gevallen is het op grond van een integrale beoordeling echter niet nodig om aan al die eisen te voldoen. Dan moet dus maatwerk moet worden geleverd. Dat vereist aan beide kanten van de tafel deskundigheid. De aanvrager ontkomt er daardoor niet aan zich door specialisten te laten bijstaan. In het geval van een gebruiksmelding leidt het bovendien tot rechtsonzekerheid omdat een melding niet leidt tot een schriftelijke goedkeuring van gemeentewege.

Het zou beter zijn geweest als de voorschriften zo waren geformuleerd dat een ondernemer zelf kon bepalen wat nodig is. Dat begint met het helder formuleren van de doelen die met een voorschrift worden beoogd. Het Bouwbesluit 2003, maar ook het Gebruikbesluit vragen om verbetering op dit gebied. De ervaring moet dan ook gaan leren of de beloofde vermindering van lastendruk er in de praktijk ook zal zijn.